Originalquelle: ALLRIS-Original
beschlusstext · 2021-09-16 · Rat
—— Beschlussauszug Sitzung des Rates vom 16.09.2021
6.5 Erhalt von Sozialwohnungen erledigt durch Stellungnahme der Verwaltung
202059
Abstimmungsergebnis: erledigt durch Stellungnahme der Verwaltung
Beschluss:
mit allgemeinem Vorkaufsrecht nach § 24, 3 und 4 und besonderem Vorkaufsrecht nach § 25 BauGB den politischen Gremien Planungs-, Wohn-(Sozial-) und Finanzausschuss bereits bei Bekanntwerden der Verkaufsabsichten, jedenfalls vor Abschluss der Verkaufsverhandlungen anzuzeigen.
welchem Finanzvolumen evtl. Ankäufe von Sozialwohnungen bereits aktuell möglich wären.
Finanzierungsbeschluss vorbereiten, der den Ankauf von Sozialwohnungen ermöglicht, insbesondere in Gebieten mit städtischem Vorkaufsrecht. Grundlagen eines solchen Beschlusses sollen Kostenkalkulationen über Kaufpreise, Instandsetzungsmaßnahmen und Vermietung von gefördertem Wohnraum sein, ggf. mit Hilfe der VEBOWAG. Über die Gesamtwirtschaftlichkeit eines Ankaufs ist dann im Einzelfall auf Vorlage der Verwaltung zu entscheiden.
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Projektgruppe „G eförderter Wohnungsbau in Bonn“ –
Teilprojekt Vorkaufsrecht
Sehr geehrte Frau Voss,
s ehr geehrter Herr Adams,
mit Schreiben vom 08.05.2020 haben Sie uns mit einer gutachtlichen Stel- lungnahme
zum Thema „Vorkaufsrechte der Gemeinde nach §§ 24, 25 BauGB
im Zusammenhang mit gefördertem
Wohnungsbau“ beauftragt.
A.
Anlass der Begutachtung
Die Bundesstadt Bonn hat sich zum Ziel gesetzt, den geförderten Woh- nungsbau zu stärken
und hierzu die Proje ktgruppe „G eförderter Woh- nungsbau in Bonn“ geschaffen. Ein Teilprojekt der Projektgruppe befasst sich mit der Thematik „Vorkaufsrecht für geförderten Wohnungsbau“.
Bonn, den 24 .07.2020
(intern: vr - d55/d1235 - 20 )
Unser Zeichen:
MN - 1281/20 - vr
Anlage zu TOP 66..55..22 Rat:: 1166..0099..22002211 Seite 2 von 22
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Im Rahmen dieses Teilprojektes wird geprüft , ob und unter welchen Voraussetzungen die An- wendung der Bestimmungen des Baugesetzbuches zum gemeindlichen Vorkaufsrecht die Schaf- fung von mehr geförderten Wohnraum in Bonn ermöglichen kann.
Nach vorläufiger Einschätzung der Teilprojektgruppe bedürfe es einer vertieften rechtlichen Prü- fung, ob die Sicherung oder Herstellung geförderten Wohnungsbaus ein legitimer Ausübungs- zweck bei der Ausübung von Vorkaufsrechten in Umlegungsgebieten, in Sanierungsgebieten und Entwicklungsbereichen, in Geltungsbereichen von Stadtumbausicherungssatzungen und Erhaltungssatzungen, im Außenbereich für Grundstücke, für die nach dem Flächennutzungsplan eine Nutzung als Wohnbaufläche oder Wohngebiet dargestellt ist, in Gebieten, die nach §§ 30, 33 oder 34 Abs. 2 BauGB vorwiegend mit Wohngebäuden bebaut werden können, und im Gel- tungsbereich von Vorkaufsrechtsatzungen nach § 25 BauGB sein kann.
Auch die vorläufige Einschätzung der Teilprojektgruppe, dass ein Vorkaufsrecht bestehen dürfte, wenn ein Bebauungsplan gem. § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB Flächen festsetzt, auf denen ganz oder teilweise nur Wohngebäude errichtet werden dürfen, die mit Mitteln der sozialen Wohnraum- förderung gefördert werden könnten, bedürfe der rechtlichen Prüfung bzw. Verifizierung.
Unsere nachfolgende Untersuchung beschäftigt sich mithin mit diesen beiden Fragestellungen.
B. Gutachtliche Untersuchung
Das gesetzliche Vorkaufsrecht der Gemeinde nach den §§ 24 ff. BauGB räumt Gemeinden die Möglichkeit ein, im Falle des Verkaufs eines Grundstückes an einen Dritten durch Ausü bung des Vorkaufsrechts zwischen sich und dem Verkäufer einen Grundstücksvertrag zu grundsätzlich gleichen Bedingungen abzuschließen. Preisgünstiger Wohnraum bzw. geförderter Wohnraum kann dadurch nicht unmittelbar geschaffen werden. Das Vorkaufsrecht gibt der Gemeinde je- doch die Möglichkeit zur Beschaffung von Grundstückseigentum, welches wiederum als Bau- land zur Schaffung von Wohnraum herangezogen werden kann. Da es sich bei der Ausübung des Vorkaufsrechts um Eingriffe in Grundrechte des Verkäufers, der g rundsätzlich frei entschei- den kann, wem er sein Grundstück veräußert , und des Käufers, der sein Erwerbsrecht verliert, handelt, ist die Entstehung des Vorkaufsrechts und dessen Ausübung an bestimmte gesetzliche Seite 3 von 22
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Voraussetzungen geknüpft. Es findet dabei seine Grenze in einer pauschalen Bodenvorratspolitik (BVerwG, Beschluss vom 08.09.2009 – 4 BN 38/09 – juris, Rn. 4).
Nach den Regelungen in §§ 24 ff. BauGB sind beim gesetzlichen Vorkaufsrecht 3 Stufen von dessen Entstehung bis zur Ausübung zu unterscheiden. Die Entstehung des Vorkaufsrechts der Gemeinde setzt die Festsetzung eines Gebietes durch Satzung, Verwaltungsakt, Flächennut- zungsplan oder bestimmte tatsächliche Umstände voraus. Hierdurch werden die Grundstücke im jeweiligen Gebiet mit dem Vorkaufsrecht belastet. Auf der zweiten Stufe wird das Recht zur Ausübung des Vorkaufsrechts durch den Abschluss eines Kaufvertrages, den sog. Verkaufsfall bzw. Vorkaufsfall, begründet. Auf der dritten Stufe findet schließlich die konkrete Ausübung des Vorkaufsrechts durch die Gemeinde statt (vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg-Stock, BauGB, Kommen- tar, § 24, Rn 13; Gatz, jurisPR-BVerwG 7/2010, Anmerkung 5, Abschnitt C).
Dementsprechend ist zunächst zu prüfen, unter welchen Voraussetzungen das gesetzliche Vor- kaufsrecht entstehen kann. Das BauGB unterscheidet zwischen dem allgemeinen und dem be- sonderen Vorkaufsrecht.
a.
Nach § 24 Abs. 1 Satz 1 BauGB kann das allgemeine Vorkaufsrecht in sieben verschiedenen Konstellationen bestehen. Das besondere Vorkaufsrecht kann durch Vorkaufsrechtssatzung in zwei weiteren Konstellationen entstehen.
Durch das allgemeine Vorkaufsrecht werden Grundstücke im Geltungsbereich eines Bebauungs- planes belastet, soweit es sich um Flächen handelt, für die nach dem Bebauungsplan eine Nut- zung für öffentliche Zwecke oder für Flächen oder Maßnahmen zum Ausgleich im Sinne des § 1 a Abs. 3 BauGB festgesetzt ist (§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB), in einem Umlegungsgebiet (§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB), in einem förmlich festgelegten Sanierungsgebiet und städtebau- lichen Entwicklungsbereich (§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB), im Geltungsbereich einer Satzung zur Sicherung von Durchführungsmaßnahmen des Stadtumbaus und einer Erhaltungssatzung (§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB), im Geltungsbereich eines Flächennutzungsplanes, soweit es sich um unbebaute Flächen im Außenbereich handelt, für die nach dem Flächennutzungsplan eine Seite 4 von 22
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Nutzung als Wohnbaufläche oder Wohngebiet dargestellt ist (§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB ), in Gebieten, die nach §§ 30, 33 oder 34 Abs. 2 BauGB vorwiegend mit Wohngebäuden bebaut werden können, soweit die Grundstücke unbebaut sind (§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 BauGB), sowie in Gebieten, die zum Zweck des vorbeugenden Hochwasserschutzes von Bebauu ng freizuhalten sind, insbesondere in Überschwemmungsgebieten (§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BauGB).
Das besondere Vorkaufsrecht gilt für Grundstücke im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes für den die Gemeinde durch Satzung ihr Vorkaufsrecht an unbebauten Grundstücken begründet hat (§ 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB). Mit einem besonderen Vorkaufsrecht belastet sind auch Grundstücke in Gebieten, in denen die Gemeinde städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht und zu r Sicherung einer geordneten städtebauli chen E ntwicklung durch Satzung F lächen be- zeichnet werden, an denen der Gemeinde ein Vorkaufsrecht zusteht (§ 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB).
b.
Auf der ersten Stufe ist also lediglich zu prüfen, ob das Grundstück mit einem Vorkaufsrecht belastet ist, also die Voraussetzungen des § 24 Abs. 1 Satz 1 BauGB oder des § 25 Abs. 1 Satz 1 BauGB vorliegt. Ob und unter welchen Voraussetzungen das Vorkaufsrec ht ausgeübt werden kann, ist auf dieser ersten Stufe nicht zu prüfen. Demgemäß kommt es auf dieser ersten Stufe auch nicht darauf an, zu welchen von der Gemeinde verfolgten Zweck die Ausübung des Vor- kaufsrechts erfolgt. Dies ist erst auf der sog. dritten Stufe zu prüfen (vgl . etwa Ernst/Zinkahn/Bielenberg-Stock, § 24, Rn 30).
aa)
Demgemäß genügt es für die Entstehung des allgemeinen Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Satz Nr. 2 bis 6 BauGB, dass das Grundstück in einem Umlegungsgebiet, in einem förmlich festgeleg- ten Sanierungsgebiet und städtebaulichen Entwicklungsbereich, im Geltungsbereich einer Sat- zung zur Sicherung von Durchführungsmaßnahmen des Stadtumbaus und einer Erhaltungssat- zung, im Geltungsbereich eines Flächennutzungsplans, soweit es sich um unbebaute Flächen im Außenbereich handelt, für die nach dem Flächennutzungsplan eine Nutzung als Wohnbaufläche oder Wo hngebiet dargestellt ist oder in einem Gebiet, das nach §§ 30, 33 oder 34 Abs. 2 Seite 5 von 22
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BauGB vorwiegend mit Wohngebäuden bebaut werden kann, soweit das Grundstück unbebaut ist, liegt.
Für die Entstehung des besonderen Vorkaufsrechtes ist erforderlich , dass das Grundstück im Geltungsbereich einer Vorkaufsrechtssatzung liegt, wobei im Falle des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB das Grundstück zu gleich im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes liegen und unbe- baut sein muss.
Dementsprechend kommen auch Grundstücke in Betracht, für die die Gemeinde den Erhalt oder die Schaffung von gefördertem Wohnungsbau nach Maßgabe des Wohnraumförderungsgeset- zes (WoFG) bezweckt. Das jeweilige Grundstück ist in den vorgenannten Gebieten grundsätzlich mit einem Vorkaufsrecht belastet.
bb)
Dagegen kommen die allgemeinen Vorkaufsrechte nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 7 BauGB insoweit nicht in Betracht. Nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB werden Grundstücke belastet, für die ein Bebauungsplan eine Nutzung für öffentliche Zwecke oder für Flächen oder Maßnahmen zum Ausgleich im Sinne des § 1 a Abs. 2 BauGB festsetzt. Erfasst werden danach vor allem Fälle des „technischen Nebenbedarfes“ der Gemeinde wie z.B. Flächen für Zwecke des Gemeinbedarfs (§ 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB), des Verkehrs (§ 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB), der Versor- gung (§ 9 Abs. 1 Nr. 12 BauGB) und für Grünflächen (§ 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB) sowie Flächen für Anlagen und Vorkehrungen zum Schutz gegen schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne des Bundesimmissionsschutzges etzes (Ernst/ Zinkahn/Bielenberg-Stock, § 24, Rn 16; Bat- tis/Krautzberger/Löhr, BauGB, Kommentar, 14. Auflage 2019, § 24, Rn 2).
Die Nutzung für öffentliche Zwecke muss unmittelbarer Festsetzungsinhalt des Bebauungsplans sein. Festsetzungen können nur dann ein Vorkaufsr echt begründen, wenn öffentliche Zwecke unter Ausschluss anderer privater Nutzungszwecke damit verfolgt werden. Die Errichtung geför- derten Wohnraums kann schon kein zulässiger Festsetzungsinhalt sein. Es können nach § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB aus städtebaulich en Gründen lediglich Flächen im Bebauungsplan festgesetzt werden, auf denen ganz oder teilweise nur Wohngebäude, die mit Mitteln der sozialen Wohn- raumförderung gefördert werden könnten, errichtet werden dürfen. Darauf, o b sie tatsächlich mit Mitteln der sozialen Wohnraumförderung gefördert werden, kommt es nicht an. Umgekehrt ergibt sich aus einer Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB auch keine Verpflichtung, Mittel Seite 6 von 22
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der sozialen Wohnraumförderung tatsächlich bereitzustellen (Battis/Krautzberger/Löhr, § 9 , Rn 46).
Damit handelt es sich bei Grundstücken, auf denen nach den Vorstellungen der Gemeinde ge- förderter Wohnungsbau errichtet werden soll, nicht um eine nach dem Bebauungsplan festge- setzte Nutzung für öffentliche Zwecke im Sinne des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB.
Auch das allgemeine Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BauGB, das Grundstücke in Gebieten, die zum Zweck des vorbeugenden Hochwasserschutzes von Bebauung freizuhalten sind, insbesondere in Überschwemmungsgebieten, scheidet schon a us tatsächlichen Gründen aus.
cc)
Im Ergebnis kann damit mit Ausnahme der allgemeinen Vorkaufsrechte nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 und 7 BauGB in allen anderen Fällen des allgemeinen oder besonderen Vorkaufsrechts ein Grundstück, das nach den Vorstell ungen der Gemeinde für geförderten Wohnungsbau vor- gesehen werden soll, ein allgemeines oder besonderes Vorkaufsrecht entstehen.
Das Recht zur Ausübung des Vorkaufsrechts entsteht durch den Absch luss eines Kaufvertrages zwischen dem Verkäufer mit einem Dritten. Hierfür ist lediglich erforderlich, dass das Kauf- grundstück in einem der in § 24 Abs. 1 BauGB bezeichneten oder durch Satzung nach § 25 Abs. 1 Satz 1 BauGB festgelegten Gebiete liegt.
Insofern ergeben sich auf dieser 2. Stufe keine Besonderheiten daraus, dass die Gemeinde er- wägt, das mit dem Vorkaufsrecht belastete Grundstück zum Zwecke des Erhalts oder der Errich- tung von geförderten Wohnungsbau zu den Bedingungen des vom Verkäufer mit dem Dritten geschlossenen Kaufvertrages zu erstehen.
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§ 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB regelt die Befugnis zur Ausübung des Vorkaufsrechts und macht die- ses von der Rechtfertigung durch das Wohl der Allgemeinheit abhängig. § 26 BauGB r egelt wiederum die Fälle, in denen die Ausübung des Vorkaufsrechts von Gesetzeswegen ausge- schlossen ist. Das diejenigen Fälle, in denen entweder von Gesetzeswegen die Rechtfertigung durch das Wohl der Allgemeinheit fehlt bzw. dieses gegenüber den von Gesetzes wegen vor- rangigen gegenläufigen Interessen der Betroffenen zurückzustehen hat.
Bei § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB handelt es sich um eine zusätzliche Anforderung, die aus dem grundrechtlichen Schutz des Eigentums (Artikel 14 Grundgesetz) und der Privatautonomie (Arti- kel 2 Abs. 1 Grundgesetz) resultiert und nicht schon dann vorliegt, wenn der Tatbestand des einzelnen Vorkaufsrechts erfüllt ist.
a.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts handelt es sich dem „Wohl der All- gemeinheit“ um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der eine einzelfallbezogene Interessenab- wägung erfordert (BVerwG, Beschluss vom 26.04.1993 – 4 B 31/93). Dem Wohl der Allgemein- heit dienlich ist die Ausübung des Vorkaufsrechts, wenn im Hinblick auf eine bestimmte ge- meindliche Aufgabe überwiegende Vorteile für die Allgemeinheit angestrebt werden ( BVerwG, Beschluss vom 15.02.1990 - 4 B 245/89). Es ist nicht identisch mit dem Vorliegen eines öffentli- chen Interesses (Ernst/Zinkahn/Bielenberg-Stock, § 24, Rn 63).
Auch wenn die Expe rtenkommission nachhaltige Baulandmobilisierung und Bodenpolitik in ih- ren Handlungsempfehlungen vom 02.07.2019 empfiehlt, in § 24 Abs. 3 BauGB klarzustellen, dass zum Wohl der Allgemeinheit auch Wohnbedürfnisse in der Gemeinde zählen, so dürfte allgemeine Auffassung sein, dass die „Wohnbedürfnisse in der Gemeinde“ vom Allgemein- wohnbegriff umfasst sind, wenn es um die Ausübung eines Vorkaufsrechts geht, mit dem Wohnbauland bereitgestellt werden soll (Kronisch, NVwZ 2019, 1471, 1475).
Wenn nach § 1 WoFG die ses Gesetz zur Unterstützung von Haushalten bei der Versorgung mit Mietwohnraum, einschließlich genossenschaftlich genutzten Wohnraums, und bei der Bildung von selbst genutztem Wohneigentum (soziale Wohnraumförderung) dient und Zielgruppe der sozialen Wohnraumförderung Haushalte sind, die sich am Markt nicht angemessen mit Wohn- Seite 8 von 22
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raum versorgen können und auf Unterstützung angewiesen sind, wird insoweit mit der Siche- rung und Schaffung von gefördertem Wohnraum dem Wohl der Allgemeinheit durch die Aus- übung des Vorkaufsrechts zu diesem Zweck gedient.
Damit geht aber noch nicht einher, dass das Vorkaufsrecht gemäß § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB auch zu diesem Zweck ausgeübt werden kann.
Es ist allgemeine Auffassung, dass sich die Antwort auf die Frage, ob die Ausübun g durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt ist, an den Zielen zu orientieren hat, die mit den einzel- nen Tatbeständen in § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 7 BauGB bzw. § 25 Abs. 1 Satz 1 BauGB ver- folgt werden (BVerwG, Beschluss vom 25.01.2010 – 4 B 53/09 – juris, Rn 5; Ernst/Zinkahn/Bie - lenberg-Stock, § 24, Rn 63).
Dies wird bestätigt durch die Regelungen zum Abwendungsrecht des Käufers nach § 27 Abs. 1 BauGB, wenn dort dem Käufer das Recht zugestanden wird, die Ausübung des Vorkaufsrechts abzuwenden, w enn die Verwendung des Grundstücks nach den baurechtlichen Vorschriften oder den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme bestimmt oder mit ausreichender Sicherheit bestimmbar ist, und er in der Lage ist, das Grundstück binnen angemessener Frist dementsprechend zu nutzen und andererseits dieses Abwendungsrecht gemäß § 27 Abs. 2 BauGB in Bezug auf die Vorkaufsrechte nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 BauGB ausge- schlossen bzw. eingeschränkt ist.
Demgemäß genügt nicht „irgendein“ Wohl der Allgemeinheit zur Rechtfertigung der Ausübung des Vorkaufsrechts. Erforderlich ist vielmehr, dass dieses Wohl der Allgemeinheit zugleich auch zu den Zielen gehört, die mit den einzelnen Tatbeständen in § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 7 BauGB und § 25 Abs. 1 BauGB je weils verfolgt werden. Demgemäß unterschiedlich kann das Wohl der Allgemeinheit sein, dass es rechtfertigt, das Vorkaufsrecht im konkreten Einzelfall aus- zuüben. Was die Ausübung des Vorkaufsrechts nach einem Tatbestand in §§ 24, 25 BauGB rechtfertigt, kann hierzu im Falle eines anderen Tatbestandes der §§ 24, 25 BauGB nicht ausrei- chend sein.
Dementsprechend ist für jeden einzelnen Tatbestand der §§ 24, 25 BauGB zu prüfen, ob die Ausübung des Vorkaufsrechts zu dem Zweck, mehr geförderten Wohnraum in Bonn z u schaf- fen, durch das jeweilige Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt sein kann.
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b.
Dabei ist vorab zu berücksichtigen, dass nach § 89 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB die Gemeinde die Grundstücke zu veräußern hat, die sie durch Ausübung des Vorkaufsrechts er langt hat. Nach § 89 Abs. 2 BauGB soll die Gemeinde das Grundstück veräußern, sobald der mit dem Erwerb ver- folgte Zweck verwirklicht werden kann oder entfallen ist. Schließlich ist nach § 89 Abs. 3 BauGB das Grundstück unter Berücksichtigung weiterer Kreis der Bevölkerung an Personen zu veräu- ßern, die sich verpflichten, das Grundstück innerhalb angemessener Zeit entsprechend den bau- rechtlichen Vorschriften oder den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme zu nut- zen, wobei die früheren Käufer vorrangig zu berücksichtigen sind.
Der Zusammenhang mit der Ausübung des Vorkaufsrechts ist offensichtlich. Wenn die Gemein- de das durch Ausübung des Vorkaufsrechts erworbene Grundstück später nicht mit der Ver- pflichtung an den ursprünglichen Käufer aus dem Vertra g, der den Vorkaufsrechtsfall ausgelöst hat oder an einen anderen Käufer mit der Verpflichtung zur Erhaltung oder zur Schaffung von geförderten Wohnraum veräußern kann oder darf, dann kann sie mit einer so
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