Originalquelle: ALLRIS-Original
beschlusstext · 2021-09-16 · Rat
lchen Zielsetzung das Vorkaufsrecht schon nicht ausüben.
§ 89 Abs. 3 BauGB bestimmt in Satz 1 den Kreis der Personen, an die die Gemeinde die Grund- stücke veräußern soll und legt zugleich wichtige Konditionen für die Veräußerung fest, wobei Satz 2 eine Privilegierung des früheren Käufers im Falle des Erwer bs durch Ausübung des Vor- kaufsrechts enthält.
Unter baurechtlichen Vorschriften im Sinne des § 89 Abs. 3 Satz 1 BauGB sind in erster Linie die Festsetzungen des Bebauungsplans oder die planersetzende Vorschrift des § 34 BauGB zu ver- stehen. Das Grundstück soll entsprechend den Festsetzungen des Bebauungsplans genutzt wer- den.
Enthält der Bebauungsplan eine Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB, wonach eine Bebau- ung mit Wohngebäuden, die mit Mitteln der sozialen Wohnraumförderung gefördert werden könnten, muss der Käufer nicht nur bereit sein, ein solches, abstrakt förderungsfähiges Wohn- gebäude zu errichten. Es soll vielmehr zulässig sein, die Veräußerung mit der Verpflichtung zu verknüpfen auf dem Grundstück auch sozialen Wohnungsbau zu erri chten (Ernst/Zinkahn/Bie- lenberg-Runkel, § 89, Rn 80). Danach sei es zulässig, Grundstücke an einen im sozialen Woh- nungsbau tätiges Unternehmen zu veräußern, damit dieses Wohnungen im sozialen Woh- nungsbau errichtet für Mieter, die gemäß einem Sozialplan unterzubringen sind. Verdrängte Seite 10 von 22
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Käufer, die dazu nicht in der Lage sind, müssen dann zurückstehen (Battis/Krautzberger/Löhr, § 89, Rn 7). Da Ziel der Abschlussphase die eigentumspolitisch beabsichtigte Streuung des Grund- eigentums zu sein hat, hat z.B. die bauplanungsrec htliche Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB, § 9 Abs. 1 Nr. 8 BauGB und § 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB maßgebenden Einfluss auf die Zuteilung (Berliner Kommentar zum BauGB – Halama, § 89, Rn 70).
Die Rechtsprechung hat sich mit dem Verwendungszeck des geför derten Wohnungsbaus im Zusammenhang mit § 89 BauGB bisher – soweit ersichtlich - noch nicht befasst.
Gestützt auf die zitierte Kommentarliteratur kann es jedoch jedenfalls als vertretbar angesehen werden, dass die Gemeinde berechtigt ist, nach Ausübung d es Vorkaufsrechts das Grundstück später jedenfalls in den Fällen, in denen ein Bebauungsplan mit einer Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB (abstrakt förderfähige Wohngebäude) den Nutzungszweck beschränkt, die Schaf- fung von geförderten Wohnraum verpflichtend vorzugeben.
Ob daraus zugleich resultiert, dass zumindest in diesen Konstellationen bei allen oder einzelnen Tatbeständen des allgemeinen oder besonderen Vorkaufsrechts dieses mit einer solchen Zielrich- tung ausgeübt werden kann, ist damit noch nicht zugleich (vor)entschieden und bedarf der wei- teren Untersuchung.
Im Umlegungsgebiet rechtfertigt das Wohl der Allgemeinheit die Ausübung des Vorkaufsrechts, wenn der Verkäufer oder vor allen der Käufer des Vertrages, der den Vorkaufsfall auslöst, Maß- nahmen plant, die den Umlegungszielen zu wider laufen, ihre Verwirklichung erschweren oder unmöglich machen würden. Das Gleiche soll gelten, wenn mit der Ausübung des Vorkaufsrechts die Durchführung der Umlegung gefördert wird, was z.B. der Fall sein kann, wenn die Grund- stücke dazu verwendet werden sollen, um den planerischen Festsetzungen entsprechende grö- ßere Baugrundstücke zu schaffen oder zu geringe Größen einzelner Zu teilungsgrundstücke aus- zugleichen. Damit könne vermieden werden, dass Verfahrensbeteiligte Eigentümer in Geld oder mit Grundstücken außerhalb des Umlegungsgebietes abgefunden werden müssen. Aus § 27 Abs. 2 Nr. 2 BauGB ergibt sich im Umkehrschluss, dass dies erst recht gilt, wenn das Grundstück für die Zwecke der Umlegung gemäß § 45 BauGB benötigt wird (Ernst/Zinkahn/Bielenberg- Stock, § 24, Rn. 68).
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Nach § 45 BauGB können bebaute und unbebaute Grundstücke durch Umlegung in der Weise neu geordnet werden, dass nach Lage, Form und Größe für die bauliche oder sonstige Nutzung zweckmäßig gestaltete Grundstücke entstehen. Dabei kann die Umlegung im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes im Sinne des § 30 BauGB oder auch innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils im Sinne des § 34 BauGB, wenn sich aus der Eigenart der näheren Umge- bung oder einem einfachen Bebauungsplan im Sinne des § 30 Abs. 3 BauGB hinreichende Krite- rien für die Neuordnung der Grundstücke ergeben, durchgeführt werden.
Danach ist die Umleg ung nicht zwingend planakzessorisch und kann auch im unbeplanten In- nenbereich durchgeführt werden. Sie zielt also nicht ausnahmslos auf die „bloße“ Umsetzung dessen, was Festsetzung eines Bebauungsplans sein kann. Sie kann auch der Bodenordnung nach Maßgabe der Eigenart der näheren Umgebung dienen.
Dementsprechend kann die Ausübung des Vorkaufsrechts durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt werden, wenn ein Bebauungsplan abstrakt förderfähige Wohngebäude nach § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB oder aber Gescho sswohnungsbau durch eine Kombination von Festsetzun- gen (Bauweise, Zahl der Vollgeschosse, Gebäudehöhe, Baulinien) vorgibt. Letzteres lässt sich ggf. auch aus der Eigenart an der näheren Umgebung im unbeplanten Innenbereich, ggf. in Verbindung mit einem einfachen Bebauungsplan, ablesen.
In all diesen Fällen ist aber die Ausüb ung des Vorkaufsrechts an diesen bauplanungsrechtlichen Vorgaben orientiert, in dem durch die Ausübung des Vorkaufsrechts größere zusammenhän- gende Grundstücke geschaffen werden können, ohne den Zuteilungsanspruch einzelner Eigen- tümer im Einzelfall evtl. nur mit deren Zustimmung ausschließen zu können.
Damit ist aber der Bezug zum Umlegungsverfahren auch schon erschöpft. Eine Verpflichtung, das zugeteilte Grundstück, auch wenn dieses m it einer Festsetzung gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB belastet ist, nun auch mit Mitteln des geförderten Wohnungsbaus zu bebauen, kann nicht Gegenstand eines Umlegungsplans sein, weshalb eine Ausübung des Vorkaufsrechts mit dieser weitergehenden Zweckbestimmung nicht durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfer- tigt ist.
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baulichen Entwicklungsbereich (§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB)
a.
Im städtebaulichen Entwicklungsbere ich soll die Gemeinde gemäß § 166 Abs. 3 Satz 1 BauGB grundsätzlich alle Grundstücke erwerben. Darin kommt eine bodenrechtliche Sonderstellung der Entwicklungsmaßnahme zum Ausdruck, die auch bei Anwendung des § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB nicht unberücksichtigt bleiben dürfe. Soweit die Gemeinde also gehalten ist, Grundstücke zu erwerben, ist auch die Ausübung des Vorkaufsrechts durch das Wohl der Allgemeinheit ge- deckt, sofern keiner der beiden Fälle des § 166 Abs. 3 Satz 3 BauGB vorliegt (Ernst/Zinkahn/Bielenberg-Stock, § 24. Rn 71).
Nach § 166 Abs. 3 Satz 3 BauGB soll die Gemeinde z.B. vom Erwerb eines Grundstücks abse- hen, wenn bei einem baulich genutzten Grundstück die Art und das Maß der baulichen Nut- zung bei der Durchführung der Entwicklungsmaßnahme nicht geändert werden soll, weshalb insoweit idR schon der Ausschlussgrund des § 26 Nr. 4 BauGB gegeben sein dürfte.
Vergleichbar § 89 BauGB soll die Gem einde die freihändig oder nach den V orschriften des BauGB erworbenen Grundstücke gemäß § 169 Abs. 6 BauGB veräußern, wobei jedenfalls Run- kel davon ausgeht, dass sich die Ziele einer Entwicklungsmaßnahme auch da rauf auswi rken können, Mietwohnungsbau einschließlich der s ozialen Wohn raumförderung du rchzuführen (Ernst/Zinkahn/Bielenberg-Runkel, § 169, Rn. 83). Wenn demnach die Schaffung von ge förder- tem Wohnraum ein zulässiges Ziel der Entwicklungsmaßnahme ist, könnte dies auch die Aus- übung des Vorkaufsrechts rechtfertigen. Aber auch hier gehen wir davon aus, dass zwischen der Zugriffsphase und der Abschlussphase zu differenzieren ist und das Abwendungsrecht nach § 28 BauGB Grenzen d es Verwe ndungszwecks aufz eigt. Das m ag im Einzelfall a uch Gesch oss- wohnungsbau mit abstrakt förderfähigen Wohnungen sein, nicht aber ein durch die Verpflich- tung zur Ina nspruchnahme v on Mi tteln des Wohnungsförderungsrechts beschränktes Mietni- veau.
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b.
In einem förmlich festgelegten Sanierungsgebiet rechtfertigt das Wohl der Allgemeinheit die Ausübung des Vorkaufsrechts, wenn damit die be sonderen Maßnahmen unterstützt werden, die zur Beseitigung städtebaulicher Missstände erforderlich sind. Den breiten Einsatzmöglichkei- ten des Sanierungsrechts entspricht ein umfassend anwendbares Vorkaufsrecht. Sein Einsatz im Einzelfall muss sich an den k onkreten Erfordernissen der Sanierung orientieren. Dabei ist zu- nächst zu beachten, das Fehlen preisgünstigen oder geförderten Wohnraum nicht zu den, wenn auch lediglich beispielhaft genannten städtebaulichen Missständen in § 136 Abs. 2 Satz 2 BauGB zählt.
So hat zwar das Verwaltungsgericht München zwar festgestellt, dass in dem dortigen Fall unter Berücksichtigung der Begründung der Sanierungssatzung und der aufgefächerten Nutzungs - und Verwendungsmöglichkeiten alle der dort genannten Nutzungsmöglichkeite n eine mit den Zielen des Sanierungsgebietes korrespondierende Ausrichtung am allgemeinen Wohl darstell en (VG München, Urteil vom 29.11.2017 – M 9K 16.4828/juris, Rn 24). Ob dies auch für den ne- ben vielen anderen auch genannten Nutzungszweck des geförderte n Wohnungsbaus gilt, lässt sich dem Urteil allerdings nicht entnehmen, weil es hierauf nach der Rechtsauffassung des Ver- waltungsgerichts nicht ankam. Selbst wenn das Verwaltungsgericht München dies angenom- men hätte, so gilt es doch zu beachten, dass in för mlich festgelegten Sanierungsgebieten das Wohl der Allgemeinheit die Ausübung des Vorkaufsrechts nur rechtfertigt, wenn damit die be- sonderen Maßnahmen unterstützt werden, die zur Beseitigung städtebaulicher Missstände er- forderlich sind.
Das Fehlen von Woh nraum oder von „bezahlbarem“ Wohnraum ist zwar ein städtebaulicher Missstand und dessen Behebung kann die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtfertigen, in dem die Gemeinde durch Erwerb von Eigentum etwa städtische Wohnungsgesellschaften in die Lage versetzt, Wohnbebauung zu schaffen und um hierdurch auf die Höhe der Mieten Einfluss neh- men zu können.
Dies schließt es auch nicht aus, dass die Gemeinde oder die Wohnungsbaugesellschaft beabsich- tigt, Wohnungsbaufördermittel in Anspruch zu nehmen und sich insoweit „freiwillig“ auch Mietpreisbeschränkungen zu unterwerfen. Eine Beschränkung der Abwendungsbefugnis des Käufers kann hiermit allerdings nicht verbunden sein. Er kann auch in diesen Fällen das Vor- kaufsrecht abwenden, wenn er sich verpflichtet, Wohnraum zu s chaffen, ohne zugleich Miet- Seite 14 von 22
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preisbeschränkungen oder gar die Inanspruchnahme von Wohnungsbaufördermitteln akzeptie- ren zu müssen.
rungsmaßnahmen des Stadtumbaus und einer Erhaltungssatzung (§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB)
a.
Satzungen zur Sicherung von Durchführungsmaßnahmen des Stadtumbaus nach § 171 d Abs. 1 BauGB dienen der Sicherung und sozialverträglichen Durchführung von Stadtumbaumaßnah- men, die nach § 171 a Abs. 3 Satz 1 BauGB wiederum dem Wohl der Allgemeinheit dienen. Sie sollen insbesondere dazu beitragen, dass u.a. die Siedlungsstruktur den Erfordernissen der Ent- wicklung von Bevölkerung und Wirtschaft angepasst wird, die Verhältnisse verbessert und inner- städtische Bereiche gestärkt werden.
Das allgemeine Vorkaufsrecht kann demgemäß nach § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB zum Wohl der Allgemeinheit ausgeübt werden, um eine Beeinträchtigung der Ziele und Zwecke der Satzung nach § 171 d BauGB zu verhindern. Insoweit sin d die rechtlichen Maßstäbe dem Versagungs- grund des § 171 d Abs. 3 BauGB zu entnehmen (Ernst/Zinkahn/Bielenberg -Stock, § 24, Rn 72 b). Darüber hinaus genügt die Ausübung des Vorkaufsrechts dem Wohl der Allgemeinheit, wenn der Kauf die Ziele und Zwecke der S tadtumbaumaßnahme fördert (Ernst/Zinkahn/Bielenberg-Stock, § 24, Rn 72 c).
b.
In Gebieten mit Erhaltungssatzungen wird die Ausübung des Erhaltungsvorkaufsrechts durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt, wenn der kommunale Bodenerwerb die Ziele u nd Zwecke der konkreten Erhaltungssatzung fördert oder eine der Vertragsparteien Maßnahmen beabsichtigt, die den Zielen der Erhaltungssatzung entgegenstehen. Erhaltungssatzungen sind dabei Ausdruck des Festhaltens am Erhaltenswerten. Das Wohl der Allgemein heit rechtfertigt daher den Vorkauf, wenn er das Erhaltungsziel der Satzung fördert, insbesondere wenn er dazu beitragen kann, erhaltungswidrigen Entwicklungen vorzubeugen. Seite 15 von 22
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Insofern kommt in Betracht, dass zu befürchten ist, dass der neue Eigentümer das G ebäude ab- reißen wird und hier durch Mieter verdrängt, die sich in den errichteten neuen Wohnungen nicht leisten können oder die Aufteilung in Wohnungseigentum Verdrängungseffekte bei Miet- erhöhungen zumindest nicht ausschließen können (vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg-Stock, § 24, Rn 73 ff.).
Soweit etwa das OVG Berlin -Brandenburg die Ausübung des Vorkaufsrechts im Rahmen einer Erhaltungssatzung zu Gunsten einer landeseigenen Wohnungsgesellschaft vom Allgemeinwohl als gerechtfertigt angesehen hat, ging es alle in um die Fragestellung, ob auf diese Weise der Erhalt der vorhandenen Wohnungen an sich und in ihrer Ausstattung eher zu erwarten sei bei einem Erwerb durch einen Privaten. Insofern sollten durch den Erhalt der Bestandswohnungen das Ziel der Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung gefördert werden. Auf die- se Weise konnte mittelbar auch preisgünstiger Mietwohnraum erhalten werden (OVG B-B, Urteil vom 22.10.2019 – OVG 10 B 9.18 – juris, Rn 54).
Zielstellung der Erhaltungssatzung - und für die Stadtumbausatzung kann im Ergebnis nichts anderes gelten - ist nicht die Schaffung von gefördertem Woh nraum, sondern die Schaffung von Wohnraum als solchem oder mit einem bestimmten Standard. Die Förderung nach dem WoFG ist ein reines Finanzierungsinstrument , mit dem der Staat Wohnungsbau fördert und als „Geldgeber“ Einfluss auf die Größe und Gestaltung der Wohnungen und die zukünftige Miete nimmt. Insoweit ist die Wohnungsförderung ein Mittel, um bestimmte Stadtumbauziele oder Erhaltungsziele zu erreichen.
Folglich kann das Vorkaufsrecht ausgeübt werden, um Wohnraum zu schaffen oder zu erhalten. Ggf. unter Rückgriff auf § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB kann eine abstrakte förderungsfähige Gestal- tung der Wohnungen vorgegeben werden.
Auch insoweit muss auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts verwiesen werden, wonach das Baugesetzbuch die Gemeinde nicht zur Regelung ermächtigt, inwieweit der Vermieter nach Abschluss von Baumaßnahmen bzw. bei Wiedervermietung die Miete erhöhen darf. Die Ge- meinde kann nur mittelbar durch Beschränkung der Modernisierung oder durch eine Erhal- tungssatzung auf die baulichen Veränderungen Einfluss nehmen (BVerwG, Urteil vom 24.05.2006 - 4 C 9/04 – juris, Rn 26 ff.).
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Insoweit kann und wird regelmäßig die Schaffung oder der Erhalt von Woh nraum bereits die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtfertigen. Entsprechend kann der Käufer die Ausübung des Vorkaufsrechts abwenden, auch ohne Mittel der Wohnungsbauförderung in Anspruch zu neh- men.
nutzungsplan eine Nutzung als Wohnbaufläche oder Wohngebiet dargestellt ist (§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB) und für unbebaute Grundstücke, die in einem festgesetzten oder faktischen Baugebiet liegen, die vorwiegend mit Wohng ebäuden bebaut werden kön- nen(§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 BauGB) und besonderes Vorkaufsrecht für Grundstücke im Geltungsbereich eines sonstigen unbebauten Grundstückes im Geltungsbereich eines Be- bauungsplanes (§ 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB).
Den allgemeinen Vorkaufsrechten § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und 6 BauGB sowie dem besonderen Vorkaufrecht des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB ist vor dem hier in Frage stehenden Hinter- grund der Erhaltung und Schaffung von gefördertem Wohnungsbau gemeinsam, dass es sich um städtebauliche Instrumente zur Sicherung der Bauleitplanung handelt.
Zum allgemeinen Vorkaufsrecht des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB hat das Bundesverwal- tungsgericht darauf hingewiesen, dass das Wohl der Allgemeinheit die Ausübung des Vorkaufs- rechts nur rechtfertigt, wenn damit Flächen für die Errichtung von Wohngebäuden und für de- ren infrastrukturelle Ausstattung erworben werden sollen. Aus den Regelungen in § 26 Nr. 4 BauGB und § 27 BauGB ergebe sich, dass mit dem Vorkaufsrecht nicht gänzlich andere Zwe cke verfolgt werden dürfen und dass keine Rechtfertigung besteht, von der Befugnis nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB Gebrauch zu machen, wenn das städtebauliche Ziel auch unter Mitwir- kung eines bauwilligen Grundstückseigentümers erreicht werden kann. Die Gemeinde habe die notwendigen weiteren Schritte vorzunehmen, um das städtebauliche Ziel, Wohnbauland bereit- zustellen, zu verwirklichen. Der Gesetzgeber habe hierdurch die Befugnisse der Gemeinde erwei- tert, damit diese einem akuten Wohnraummangel begegnen können (BVerwG, Beschluss vom 25.01.2010 – 4 B 53/09 – juris, Rn 5 ff.).
Gatz weist ausdrücklich darauf hin, dass die Vorkaufsrechte der Gemeinde zu den städtebauli- chen Instrumenten zur Sicherung der Bauleitplanung zählen (Gatz, jurisPR -BVerwG 7/2010, An- merkung 5, Abschnitt A). Seite 17 von 22
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Wenn aber die beiden allgemeinen Vorkaufsrechte nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und 6 BauGB, letztere bezogen auf die Bebauungsplangebiete, und auch das besondere Vorkaufsrecht nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB auf einem schon bestehenden Bebauungsplan gründen bzw. des- sen „alsbaldige Aufstellung fordern“, liegt es nahe, dass sich sowohl die Gründe, die die Aus- übung des Vorkaufsrechts rechtfertigen als auch die Abwendungsbefugnis des Käufers nach § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB ausschließlich nach diesen „baurechtlichen Vorschriften“, also den Fest- setzungen des bestehenden oder aufzustellenden Bebauungsplans richten müssen.
Entsprechendes gilt für faktische Baugebiete nach § 34 Abs. 2 BauGB in Verbindung mit den Planersatzvorschriften der BauNVO. Wenn der Bundesgesetzgeber den Gemeinden zwar einer- seits nach § 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB vor gibt, die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere auch von Familien mit mehreren Kindern, die Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewoh- nerstrukturen, die Eigentumsbildung weitere Kreise der Bevölkerung zu berücksichtigen, a nde- rerseits aber den Inhalt des Bebauungsplanes nach § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB auf die abstrakte Wohnraumförderungsfähigkeit von den Gebäuden beschränkt, kann der nach § 24 Abs. 3 Satz 2 BauGB anzugebende Nutzungszweck nicht über die Schaffung von Wohnraum oder bei ent- sprechender Festsetzung von abstrakt förderfähigem Wohnraum hinausgehen.
Die Gemeinde mag zwar im Einzelfall weitergehende Verwendungsabsichten haben oder an- streben. Der Nutzungszweck, der auch Ausgangspunkt für das Abwendungsrecht des Käufers ist, kann jedoch nicht über die konkrete Festsetzung des Bebauungsplanes hinausgehen. Inso- weit werden die Vorkaufsrechte nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und 6 BauGB sowie § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB auf die baurechtlichen Vorschriften, also die Festsetzungen eines bestehen- den oder noch aufzustellenden Bebauungsplanes beschränkt.
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